城市更新"十五五"规划下的政府采购新图景：从工程买卖走向全周期运营治理
——基于国务院《城市更新"十五五"规划》（国发〔2026〕12号）的政策解读与政采合规透视
2026年5月国务院印发的《城市更新"十五五"规划》（以下简称《规划》），标志着我国城市更新从"大拆大建、增量扩张"正式转向"存量提质、内涵发展"。对于政府采购从业人员和国资平台公司而言，《规划》不仅是业务指导书，更是未来五年政采需求编制、方式选择、评审办法设定及合同履约监管的风向标。
与以往单纯的市政工程施工招标不同，《规划》多处提及"可持续运营模式""社会化参与""综合开发""长效管理机制"，这意味着政府采购将更多出现EPC+O（设计施工运营一体）、ROT（改建—运营—移交）、服务购买、特许经营/PPP新机制等复合型采购标的。
一、《规划》中涉及政府采购/采购关联的核心条款提炼，可归纳为以下五大维度：
（一）实施机制与采购标的界定（第八条第一款）
- 建立"专项规划—片区策划—项目实施方案"的实施体系，建立城市更新项目库并动态调整。
- 完善与建筑功能转换和混合利用相适应的规划调整机制及工程建设项目审批管理制度。
- 政采含义：采购标的不再是单一房建/市政工程，而是以"片区"为单元的组合型采购（策划+设计+施工+运营），需求编报需前置开展可行性评估和片区策划确认。
（二）投融资与社会资本引入方式（第八条第二款）
- 构建可持续建设运营投融资体系，规范实施政府和社会资本合作新机制，鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营。
- 推动符合条件的项目发行基础设施REITs、资产证券化；支持企业发行公司债券、中票。
- 按照"谁受益、谁出资"原则构建政府、市场、居民资金合理共担机制。
- 政采含义：适合采用PPP新机制（特许经营模式）、竞争性磋商/公开招标选取社会资本，并在采购文件中明确回报机制（使用者付费+可行性缺口补助需合规）、民企参与门槛及反歧视条款。
（三）国企、民企多元主体协同参与（第八条第五款）
- 政府统筹存量资源，支持国有企业、民营企业参与城市更新。
- 培育城市更新专业化运营机构；建立居民、产权人、企业等多方参与机制。
- 政采含义：国企作为采购人（使用财政性资金或国资收益资金）须严格执行《政府采购法》或《招标投标法》程序；民营运营商可通过政采入围供应商库或参与PPP/SOC（社会服务外包）。
（四）老旧小区、社区与公共服务设施采购（第三条第二、三、五款）
- 重点对建成20年及以上城镇住宅小区开展专项体检和改造，支持加装电梯。
- 建设完整社区、嵌入式服务设施、一刻钟便民生活圈，完善养老、托育、医养结合、普惠托育、公共文化、全民健身等设施。
- 政采含义：大量政府购买服务（养老服务、托育服务、物业服务进社区）、小额工程定点采购、电梯加装及电梯运维服务单独采购将显著增加。
（五）历史文化保护、绿色改造与CIM数字化（第六、七、四章；第八条第七款）
- 推动工业遗产、历史建筑活化利用、以用促保，避免过度商业化。
- 推进城市全域数字化转型，建设CIM（城市信息模型）基础平台，推动房屋建筑和市政设施赋码。
- 推广绿色建筑、超低能耗建筑、合同能源管理。
- 政采含义：产生两类特殊采购需求——①文保修缮/活化利用的文保工程专业承包或设计施工一体化（需资质符合文保要求）；②信息化类采购（CIM平台建设、数据治理、系统运维）及合同能源管理（CEM）服务采购（通常用竞争性磋商）。
二、 政采实操中的关键变化与应对
1. 采购需求从"按图纸施工"升级为"按绩效交付"
《规划》强调"结合改造同步完善长效管理机制"（第三条第二款）、"培育专业化运营机构"（第八条第五款）。今后老旧街区、厂区改造多要求带运营方案报价，评分权重应向运营方案、后期维护成本、业态植入能力倾斜，而非仅比拼建安下浮率。
合规提示：采用综合评分法时，技术方案与运营方案的权重应符合《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（87号令）要求，价格分占比不得低于法定下限，避免"重技术轻价格"导致质疑投诉。
2. 正确选择采购方式与法律适用
项目类型 | 推荐采购方式
纯建安类市政/房建工程（达到限额） | 公开招标（施工总承包/专业承包）
片区综合更新（投建营一体、规模大、需社会资本） | 公开招标/竞争性磋商选定社会资本（PPP新机制/特许经营）
政府购买服务（养老/托育/社区物业） | 竞争性磋商/公开招标
CIM平台/信息化系统 | 公开招标或竞争性磋商
合同能源管理/物业外包 | 竞争性磋商（服务类）
纯建安类市政/房建工程（达到限额） | 公开招标（施工总承包/专业承包）
片区综合更新（投建营一体、规模大、需社会资本） | 公开招标/竞争性磋商选定社会资本（PPP新机制/特许经营）
政府购买服务（养老/托育/社区物业） | 竞争性磋商/公开招标
CIM平台/信息化系统 | 公开招标或竞争性磋商
合同能源管理/物业外包 | 竞争性磋商（服务类）
3. "民营企业参与"与公平竞争审查
《规划》明确"鼓励民营企业积极参与""支持国有企业、民营企业参与"。采购人在编制资格条件和评分标准时：
- 不得设置指向特定所有制（如限定"国有控股"）的排他性条款；
- 对中小企业预留份额应落实《政府采购促进中小企业发展管理办法》；
- PPP项目应落实"民营企业参与"相关要求及负面清单审查。
4. 历史风貌保护与合同能源管理的特殊合规要求
- 文保修缮：部分历史建筑活化利用涉及文物保护工程施工一级/甲级资质要求，需在采购公告中明确，并依法履行文物部门审批/备案程序。
- 合同能源管理：通常采用"零投入+节能量分享"模式，采购文件须明确基准能耗、测量验证（M&V）方法、分享比例及最长合同期限（一般≤10～15年，符合行业惯例且资金合规）。
5. 资金属性决定采购程序
- 使用财政预算资金（老旧小区改造补助、政府购买服务费等）→ 适用《政府采购法》，需编入部门预算/政府购买服务指导性目录。
- 使用国企自有/融资资金且不属于依法必须招标的工程→ 可按国企内部采购制度，但若涉及财政补贴或政府回购则需审慎判定是否触发政府采购/PPP监管。
- 使用地方政府专项债券→ 项目本身仍按工程/服务性质依法招标，专项债资金可作为还款来源或资本金（按规定）。
三、 结语与建议
国务院《城市更新"十五五"规划"》将给政府采购领域带来三个明显趋势：采购单元由单体工程向片区打包转变、评审导向由最低价向全生命周期绩效转变、供应商由施工企业向"投建运"综合体及专业服务商转变。
建议各级采购人及采购代理机构：
- 提前开展需求调查，邀请运营方、社区居民代表参与需求论证；
- 细化绩效评价指标并写入合同条款（尤其运营期考核）；
- 关注新机制合规性，严控隐性债务，规范适用PPP新机制或政府购买服务；
- 加强采购文件公平竞争审查，保障民企公平参与。
只有将《规划》中"可持续的城市更新体制机制"要求内嵌进采购文件与合同履行全过程，才能真正以政府采购杠杆撬动高质量城市更新落地。
本文依据国务院《城市更新"十五五"规划》（国发〔2026〕12号）原文提炼分析，仅供政府采购业务学习与政策研讨参考，具体项目操作请以现行法律法规及财政部门最新解释为准。
如以上内容有误或侵犯到你公司、单位或个人权益，请联系我们说明理由，我们会无条件删除处理。