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一台读卡器"供出"18.66万元罚单：辽宁通报5起招投标违法案，3张罚单开给了招标人

2026-09-24 13:57:41 来源：原创

2025年8月，辽宁住建智能监管系统预警：阜新彰武县一垃圾处理项目招标中，两家企业投标时用同一台读卡器做实名认证，虽换电脑分头上传，仍被硬件模块号锁定。彰武县执法局认定二者委托同一主体办理投标、构成串标，合计罚款18.66万元。

该案是辽宁省发改委、住建厅2026年9月15日联合发布的招投标违法违规案例通报（第二批）1号案，5起共罚41.55万元。真正值得注意的是——5起中3起被罚主体是招标人一方，而非投标人。

一、5 起案例、41.55 万元：一张表看清第二批通报

三个结构性事实值得先拎出来：

其一，案件来源变了。 前两起串标案都不是靠投诉举报发现的，而是"省住建领域智能监管系统发现"。线索的起点从"有人告"变成"系统算"。

其二，被查主体变了。 5 起案件中，第一、二、三起的处罚对象是投标人；第四、五起的处罚对象是招标人。若按金额计，投标人一侧 28.99 万元，招标人一侧 12.56 万元；若按案件数计，招标人侧占 2/5。这与第一批通报形成的反差，是本文第二个小标题要讲的事。

其三，罚款全部可验算。 856 万元 × 7‰ = 5.99 万元；1094.65 万元 × 6‰ = 6.57 万元。通报没有写计算公式，但把金额放进法定区间里一对，全部严丝合缝。这说明行政处罚裁量正在走向可复核、可预期——对市场主体而言，这意味着风险可以提前算出来。

二、与第一批对照：从"4 起全部判刑"到"5 起全部罚款"

把时间往前拨 39 天。2026 年 8 月 7 日，辽宁省发展和改革委员会与辽宁省公安厅联合通报 2026 年第一批招标投标领域违法违规典型案例，共 4 起：

案件 | 手法 | 后果
沈阳郭某等人串通投标案 | 郭某联系 1 家公司投标、另联系 6 家公司"陪标"围标并支付费用；另一项目中李某与郭某合谋，由郭某联系 3 家公司围标 | 非法获利 74 万余元；2025 年 5 月 22 日，郭某被判处有期徒刑十个月，李某被判处有期徒刑六个月、缓刑一年
大连某建筑工程有限公司串标案 | 借用他人实际控制公司资质投标，业务员对接招标方并安排陪标单位，协商投标报价 | 2 个项目中标金额共计 524 万余元；2025 年 8 月，3 名犯罪嫌疑人被采取刑事强制措施，已移送检察机关审查起诉
朝阳张某磊涉嫌串通投标案 | 使用 3 家公司投标，统一制作投标文件，要求员工使用不同 IP 地址电脑投标；另向招标方工作人员行贿 16 万元 | 中标金额 360.4 万元，非法获利 60 余万元；2026 年 3 月 26 日被判处有期徒刑一年、缓刑二年，并处罚金 3 万元，违法所得全部上缴
辽阳张某等人围标高标准农田建设项目案 | 利用 5 家公司围标，按指定报价制作标书，开标后支付"标书费" | 中标价 450 余万元，工程审定金额 430 余万元；张某等人被判处有期徒刑一年

两批通报放在一起看，画出了两条清晰的线：

第一条线是打击层次的错位。 第一批 4 起全部进入刑事程序、全部是投标人串标；第二批 5 起全部是行政案件，且串标只占 2 起。第一批由发改委会同公安厅发布，第二批由发改委会同住建厅发布——联合发文机关的更换，本身就是查处路径的切换：一条走刑事司法（刑讯串通投标罪），一条走行政执法（住建部门日常监管处罚）。两条线并行，意味着"情节轻微"不再是安全区。

第二条线是监管半径的外扩。 第一批的四个主角是投标人、陪标单位、掮客；第二批里，村委会、招标人单位成了被处罚对象。这与国家层面压实招标人主体责任的制度方向完全一致——《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358 号，国家发展改革委等 8 部门 2025 年 10 月 29 日印发）第三条明确：招标人作为国有资金或者国家融资资金的使用者，对招标投标活动的科学性、合法性、廉洁性负主体责任。指引要求招标人建立招标投标事项研究决策、合规审查、监督纠错、绩效评价、风险防控等管理机制。第二批通报，正是这条要求在执法端的落地回音。

三、信号一：串标认定的证据，从"文件指纹"进化到"设备指纹"

两起读卡器案件，是这批通报里技术含量最高、也最值得投标人逐字读的部分。

3.1 过去查的是"四件套"

工程招投标电子化之后，监管部门识别串标最常用的是投标文件里自动记录的计算机硬件信息，业内俗称"四件套"：

这套标准已经相当成熟。广东省水利厅 2026 年 4 月 17 日印发的《广东省水利工程建设项目投标人涉嫌相互串通投标情形参考判断标准与处理工作指引（试行）》把它写成了可操作的清单；广东省中山市 2026 年的一则处罚（粤中中山港综执罚字〔2026〕42 号）中，两家企业的投标文件制作机器码（MAC 地址、硬盘序列号、工具标识号）与上传 IP 地址完全一致，被直接认定为串通投标。

3.2 现在多了一条：实名认证环节的读卡器模块号

辽宁这两起案件的突破在于，比对对象不再是投标文件本身，而是投标过程中的认证设备。

授权委托人、项目负责人实名认证，是电子招投标流程中的身份核验环节，需要使用 CA 数字证书及其读卡设备。两家不同企业、两位不同自然人，在各自办公室、各自电脑上完成认证，理论上不会共用同一台读卡器。一旦模块号一致，指向的结论只有一个：两家的投标事宜由同一个主体在同一台设备上办理。

这正是《招标投标法实施条例》第四十条第（二）项"不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜"的典型情形。通报的表述也完全一致——"认定两家公司属于委托同一主体办理投标事宜，构成相互串通投标"。

3.3 为什么这条线索最危险

传统的"四件套"比对，投标人大致知道要防：不同公司用不同电脑、不同网络、不同加密锁，很多"陪标专业户"已经形成了分散操作的操作规程。朝阳张某磊案中，嫌疑人甚至明确要求员工使用不同 IP 地址的电脑投标——说明规避 IP 比对已是常识。

但读卡器不在常识清单里。原因不难理解：

CA 证书与读卡器常被当作"后台物料"管理。
多家企业的数字证书由同一家代办机构、同一个投标专员集中保管和保管，读卡器随手混用；
共用第三方标书服务商。
委托同一家咨询公司办理投标事宜时，对方往往使用自有设备完成全部认证流程；
关联企业的"共享办公"。
同一实际控制人下的多家公司，认证环节集中在一台机器上完成，比分散操作"更省事"。

而监管侧的采集能力早已覆盖这一层。辽宁省住建领域智能监管系统能在投标过程中自动记录并比对模块号，说明认证环节的硬件指纹已进入常态化归集范围。发改法规〔2026〕195 号《国家发展改革委等部门关于加快招标投标领域人工智能推广应用的实施意见》明确将"围串标识别"列为重点场景，要求 2026 年底前在部分省市实现全覆盖应用——读卡器模块号这类字段，正是这类模型的输入变量。

3.4 投标人自查：七条硬线

第 4 条不是理论风险。福建省霞浦县住房和城乡规划建设局 2026 年的一则处罚（霞城综执罚决〔2026〕第 0100002 号）中，两家企业将用于投标的工程量清单交由第三人编制，并把加密锁提供给该第三人，两家通过邮件下载清单后各自完成投标文件，结果被认定构成串通投标，一家被处中标项目金额 6‰ 的罚款 48336 元，其法定代表人另被处单位罚款数额 6% 的罚款 2900 元。

四、信号二：5 起里 3 起罚在招标人一侧，两个高频坑

4.1 坑一：用"竞争性磋商"承接 856 万元的依法必须招标工程

第四起案件的事实很简洁：某村民委员会就预算 898.05 万元的绿化工程项目，委托项目管理咨询有限公司，通过竞争性磋商方式采购，最终以 856 万元成交。

问题出在采购方式与项目性质的错配。

根据《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令第 16 号）第五条，本规定范围内的项目，其施工单项合同估算价在 400 万元人民币以上的，必须招标。856 万元的绿化工程施工，远超这条线。而"竞争性磋商"是《政府采购法》体系下的六种采购方式之一（依据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》，财政部令第 214 号），它适用于政府采购货物、服务和政府采购工程依法不进行招标投标的情形。

换句话说：一个依法必须招标的工程建设项目，不能因为换了"竞争性磋商"这个名字就绕开《招标投标法》。 采购人主体资格、资金性质、项目属性决定了适用哪部法律，而不是选择了哪种程序名称。

法律后果写在《招标投标法》第四十九条：必须进行招标的项目而不招标的，将必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标的，责令限期改正，可以处项目合同金额 5‰ 以上 10‰ 以下的罚款；对全部或者部分使用国有资金的项目，可以暂停项目执行或者暂停资金拨付；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

通报载明，本案按项目合同金额千分之七标准处罚，罚款 5.99 万元。验算：856 万元 × 7‰ = 5.992 万元。取 7‰，落在 5‰—10‰ 区间的中位偏上，属于"规避招标已实际成交"的典型裁量。

这类风险的现实版本比通报里更常见：

把 500 万元的工程拆成两个 250 万元的合同，各自走"非招标"程序——这是第四十九条明文列举的"化整为零"；
以"抢险救灾""应急"为名规避招标，但项目实际不具备紧急情形；
用政府采购的竞争性磋商、竞争性谈判承接依法必须招标的工程施工；
以"集体经济组织""平台公司"名义发包，但资金构成中财政性资金或国有资金占控股或主导地位。

4.2 坑二：谈不拢实质条款，就把中标人"废标处理"

第五起案件更值得招标人反复读。事实链条是三步：

1. 招标人按法定程序确定中标单位（中标金额 1094.65 万元）；

2. 招标人不按照招标文件条款与中标人签订合同，就实质性条款进行谈判；

3. 谈判未达成一致，无合理理由对中标单位做"废标处理"。

三步中，前两步各自独立构成违法。《招标投标法》第五十九条规定：招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同的，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的，责令改正，可以处中标项目金额 5‰ 以上 10‰ 以下的罚款。《招标投标法实施条例》第七十三条进一步列举了招标人应予处罚的五种情形，其中第（四）项即"无正当理由不与中标人订立合同"。

罚金验算：1094.65 万元 × 6‰ = 6.5679 万元，与通报的 6.57 万元吻合。

这里有一个术语问题必须点破：通报原文使用的"废标处理"，不是《招标投标法》体系下的规范表述。 在该法体系下，单个投标人被淘汰称"否决投标"，整个项目失败称"招标无效"或"重新招标"，中标人取得中标资格后被剥夺称"中标无效"；"废标"是《政府采购法》体系下的法定表述。更重要的是实体规则：招标人并不享有对已经依法确定的中标人径行作"作废处理"的裁量权。 中标通知书发出后，招标人与中标人之间已经形成受法律约束的关系；招标人若认为评标过程存在问题，正确路径是依法向行政监督部门报告、由监督部门决定是否责令改正或认定中标无效，或在法定情形下依法重新招标，而不是自行宣布"作废"。

4.3 招标人侧的六条红线

结合发改法规〔2025〕1358 号《招标人主体责任履行指引》与本批通报，招标人至少要守住：

1. 不得以任何采购方式名称规避依法必须招标——判断标准是《必须招标的工程项目规定》（发改委令第 16 号）的金额与资金性质，不是程序名称；

2. 不得在中标通知书发出后就实质性条款与中标人谈判——合同标的、价款、质量、履行期限等实质性内容应与招标文件和中标人的投标文件一致；

3. 不得自行宣告中标结果作废——须依法定程序报行政监督部门处理或依法重新招标；

4. 不得在订立合同时向中标人提出附加条件（《招标投标法实施条例》第七十三条第（五）项）；

5. 须建立招标文件发布前的合法合规性、公平竞争性审查机制，对委托代理机构编制的招标文件组织审查（发改法规〔2025〕1358 号）；

6. 须执行招标投标事项过问打探、插手干预登记报告制度（发改法规〔2025〕1358 号第六条）。

五、信号三：罚款不是拍脑袋——三个公式与"双罚制"

5.1 从罚款金额反推项目规模

《招标投标法》体系下，多数罚则采用"中标项目金额/项目合同金额 × 千分比"的计算方式。因此已知罚款金额，就可以反推项目量级；反过来，知道自己项目的金额，也能提前估算违法成本的上限。

说明：通报未披露案例一、二、三的中标项目金额，上表反推基于法定罚款区间的两个端点，仅用于判断量级，不构成对该案具体金额的认定。

5.2 别忽略第二张罚单：直接责任人员的个人罚款

《招标投标法》第五十三条、第五十四条在单位罚款之外，还有一句：对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额 5% 以上 10% 以下的罚款。 这条"双罚制"在实务中经常被漏读，但执行得非常具体：

案件 | 单位罚款 | 个人罚款 | 个人占单位比例
四川资阳安岳县某案（2025 年 7 月，依据《招标投标法》第五十四条、《实施条例》第六十八条） | 3.61 万元 | 0.20 万元 | 约 5.5%
福建霞浦县某案（霞城综执罚决〔2026〕第 0100002 号） | 48336 元 | 2900 元 | 6%
福建漳州台商投资区某案（漳台建法罚〔2026〕010 号） | 159373.71 元 | 7968.68 元 | 5%

三个案件的个人罚款比例全部落在 5%—6% 区间，接近法定下限，说明裁量趋于标准化。反过来看：一家企业被罚 18.66 万元，其直接负责的主管人员还要额外承担约 0.93 万至 1.87 万元的个人罚款，且这是从个人腰包里出，不是公司代付。

5.3 罚款之外，还有三样东西更贵

串通投标与弄虚作假的法律后果不止于罚款：

中标无效
（第五十三条、第五十四条第一款）——项目白干，前期投入全部沉没；
取消投标资格
串通投标情节严重的，取消 1 年至 2 年参加依法必须招标项目的投标资格并予以公告（第五十三条）；弄虚作假骗取中标情节严重的，取消 1 年至 3 年投标资格并予以公告，直至吊销营业执照（第五十四条）；
信用记录与刑事风险
串通投标情节严重的构成串通投标罪。第一批通报的 4 起案件给出了参照——中标金额 360.4 万元的案件，主犯被判有期徒刑一年、缓刑二年并处罚金 3 万元；非法获利 74 万余元的案件，主犯被判有期徒刑十个月。

把这三层叠加起来看，案例一、二中那两台读卡器的真实成本，远不止 18.66 万元和 10.08 万元。

六、一份《中小企业声明函》与 2522.11 元：大型企业挤占专属标的代价

第三起案件单独拆出来讲，因为它踩中的是当下最容易被低估的一条线。

事实：涉案项目 2025 年 6 月发布招标公告，明确仅面向中小微企业招标。某公司参与投标并提交《中小企业声明函》，自认属于中型企业。监管部门接到投诉后，联合企业属地经信部门核实，依据《关于印发中小企业划型标准规定的通知》（工信部联企业〔2011〕300 号）的划型标准，认定该企业属于大型企业，声明函内容与实际情况不符，构成弄虚作假骗取中标。罚款 2522.11 元。

三个细节值得注意：

第一，认定主体是"联合经信部门"。 企业规模类型不是由招标人、评标委员会或招投标监管部门单独说了算，而是要回到工信部联企业〔2011〕300 号的划型指标——从业人员、营业收入、资产总额，分行业对照。这意味着声明函上的每一个数字，都可以被还原为可核查的客观数据。

第二，声明函不是"自证即可"。 在中小企业专属标的中，声明函是准入凭证，不是形式要件。大型企业提交不实声明函，等于用虚假资格条件换取投标资格与竞争优势，落入《招标投标法》第五十四条的射程。

第三，罚款金额低不代表风险低。 2522.11 元对应的中标项目金额约在 25 万元至 50 万元之间，罚款按法定下限区间计算。但第五十四条同时规定"情节严重的，取消 1 年至 3 年参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告"——对一个以投标为主要获客渠道的企业，1 至 3 年的禁入，损失量级与 2522.11 元完全不在一个数量级上。

两法对照：同一份造假声明函，两种法律后果

声明函造假在两套法律体系下的处理路径不同，以下分列，切勿混用：

对照之下结论清楚：个人罚则只存在于《招标投标法》一侧。 工程招标项目的直接责任人员要为不实声明函自掏腰包，政府采购项目则主要落在单位头上与禁入期上。

七、闭环正在合拢：从"系统发现"到"线索移送"的制度接口

回到开篇那个细节：两起串标案的发现主体是"省住建领域智能监管系统"。这个措辞背后，是一整套正在制度化的监管链条。

前端是智能识别。 发改法规〔2026〕195 号《关于加快招标投标领域人工智能推广应用的实施意见》提出了"招标文件检测、智能辅助评标、围串标识别"三大重点场景，明确 2026 年底前在部分省市实现全覆盖、2027 年底前在全国范围推广。读卡器模块号、MAC 地址、加密锁号这类硬件指纹，是"围串标识别"模型最基础的特征字段。

中端是交易中心的法定职责。 国家发展改革委等 7 部门令 2026 年第 43 号《公共资源交易中心招标投标现场管理暂行办法》（2026 年 7 月印发，自 2027 年 1 月 1 日起施行，共 7 章 47 条，距施行还有 107 天）首次以部门规章形式明确了交易中心的四项核心职责：服务保障、全过程记录、异常行为提醒、违法线索报告。其中"违法线索报告"一条，把"系统发现异常—交易中心按程序报送—行政监督部门核查处理"正式写入规章。该办法第四十条至第四十三条还规定，交易中心或其工作人员泄露投标信息、协助串通投标、伪造篡改现场记录的，分别参照《招标投标法》及其实施条例关于泄密、串通投标、弄虚作假骗取中标的追责条款给予行政处罚。

后端是行政监督部门的立案查处。 本批 5 起案件的处罚主体分别是县级城乡管理综合行政执法局、市级住房和城乡建设局、市级城市管理局——行业主管部门依职责分工实施行政处罚，正是《招标投标法》确立的监管格局。

三个环节拼起来，构成一条完整的链：投标行为被记录 → 异常被系统比对出来 → 交易中心按程序报告 → 行政监督部门立案 → 处罚结果公开通报。 过去串标难以被发现，是因为证据要人工去找；现在证据是投标过程自动生成的，且保存期限、调取程序都被 43 号令固化下来。

对市场主体的含义只有一句：凡是能被记录的，终将被比对。

八、四张清单，今天就对照

投标人（七条）：

1. 梳理本公司 CA 数字证书、读卡器的保管台账，确认未与任何关联企业、外部代办机构共用设备；

2. 与受托代理机构、咨询公司的委托协议中写明"实名认证须使用投标人自有设备完成"，并留存设备台账备查；

3. 投标文件编制、加密、上传、解密全流程使用本公司独立终端与网络，建立"一项目一环境"记录；

4. 计价软件加密锁不外借，工程量清单编制不委托同一家机构为多家投标人服务；

5. 投标保证金从本公司基本账户转出，不使用关联方或个人账户；

6. 参与中小企业专属标的的，先按工信部联企业〔2011〕300 号自查划型，再填《中小企业声明函》，填报数据与可核查的从业人数、营业收入、资产总额保持一致；

7. 建立"串标风险自查表"，在每次递交投标文件前由非投标经办人复核一遍硬件与网络独立性。

招标人（六条）：

1. 项目立项阶段先做一次《必须招标的工程项目规定》（发改委令第 16 号）比对，确认是否属于依法必须招标范围，再确定采购方式；

2. 不以政府采购的竞争性磋商、竞争性谈判替代依法必须招标的工程施工招标；

3. 不以化整为零、分批发包等方式规避招标；

4. 中标通知书发出后，按招标文件和中标人的投标文件订立合同，不就实质性条款谈判，不提出附加条件；

5. 认为评标结果存在问题的，依法向行政监督部门报告，不自行宣布中标结果作废；

6. 建立招标文件发布前的合法合规性、公平竞争性审查机制与决策留痕制度，落实发改法规〔2025〕1358 号要求的五项管理机制。

招标代理机构（三条）：

1. 不为多家投标人提供同一项目的投标文件编制、工程量清单编制或认证代办服务；

2. 不代保管、不混用投标人的 CA 证书与读卡器；

3. 依法在规定期限内向行政监督部门提交招标投标情况的书面报告——四川雅安市名山区发展和改革局 2026 年 9 月通报的一起案例中，某招标代理有限公司因确定中标人后未在十五日内提交书面报告，公司被扣减信用分 1 分、项目负责人被扣减信用分 2 分。

评标专家（两条）：

1. 发现投标文件硬件信息异常、报价呈规律性差异等情形，按招标文件规定予以否决投标，并在评标报告中记录依据；

2. 严格遵守评标区封闭管理规定，配合交易中心的现场管理与全过程记录——43 号令施行后，专家抽取保密、评标纪律、异常行为记录均进入常态化归集范围。

九、一个可以算出来的判断

把两批通报的 9 起案件放在一起算：第一批 4 起是刑事案件，其中已判决的 3 起主要责任人员分别被判处有期徒刑十个月、有期徒刑六个月缓刑一年、有期徒刑一年缓刑二年（并处罚金 3 万元）与有期徒刑一年，另 1 起已侦查终结移送检察机关审查起诉；第二批 5 起是行政案件，罚款合计 41.55 万元，其中招标人一侧 12.56 万元、占 30.2%。

这个 30.2% 是本文最想让读者记住的数字。过去谈到招投标违法，第一反应总是"投标人围标串标"；现在，一个 856 万元的绿化工程选错了采购方式，一个 1094.65 万元的项目在签约环节谈崩了实质条款，罚单同样会开出来——而且开给了资金的使用者。

这与制度演进的方向完全同频：发改法规〔2025〕1358 号压实招标人主体责任，发改法规〔2026〕195 号把围串标识别交给算法，43 号令把交易中心的"违法线索报告"变成法定职责。监管的重心正在从"查投标人有没有骗"，转向"查整个链条上每一个环节有没有守规矩"。

规则已经清楚，代价已经明码标价。剩下的只是执行与留痕。

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